行政复议中应注意的程序问题 以人民法院审理行政复议类行政案件为视角

行政复议是为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权的一项制度。行政复议兼具行政救济和行政监督两项功能。同时，行政复议机关作为行政机关，其所作的行政复议也是一种行政行为。按照依法行政和作为行政救济功能的定位要求，行政复议应严格遵守法定程序。2014年11月修改的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）确立了复议机关为共同被告的制度。《行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行诉法解释》）第九条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。根据上述规定，行政复议程序将越来越多的被纳入司法审查的范围。笔者通过近年来对此类案件的审理，认为复议机关在复议中应注意以下几个程序问题。

一、行政复议的受理

行政复议的受理是行政复议程序中的首要环节。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责名律工作的机构收到之日起即为受理。根据上述规定，行政复议受理环节应当注意以下几个问题：

1、作出不予受理决定的期限。复议机关应当在收到行政复议申请后五日内进行审查，以确定行政复议申请是否符合行政复议法律、法规的要求，如果不符合，应在五日内作出不予受理的决定。这里的“五日”从复议机关收到复议申请的日期作为基准，仅有五日，超过五日，则不能再作出不予受理的决定。对于在五日之后发现受理的行政复议申请不符合行政复议法律、法规规定的受理条件的，只能依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出驳回行政复议申请的决定。

2、作出的不予受理决定应加盖复议机关印章。尽管根据《行政复议法》第三条规定，行政复议机关负责名律工作的机构具体办理行政复议事项，履行相关职责。由于不予受理决定属于程序终了型决定，故该决定不能再由行政复议机关的内设机构签章。

3、行政复议受理时间的确定。根据《行政复议法》第十七条第二款的规定，除决定不予受理的以外，行政复议申请自行政复议机关负责名律工作的机构收到之日起即为受理。实践中，常有申请人以邮寄方式申请行政复议的情形，收件人也大多写的是行政复议机关，而复议机关也大多以收发章签收，从复议机关签收复议申请到负责名律工作的机构收到复议申请，可能存在一段时间（下称内部流转时间），对此时间的长短法律法规均未明确规定，如何把握此种内部流转时间也是司法实践中经常遇到的问题。笔者认为，对该内部流转时间的把握应遵循合法、合理、及时的原则，综合《行政复议法》第十七条第一款的规定，复议机关应在收到复议申请后五日内进行审查并作出不予受理决定，显然比内部流转这一单纯过程性事务承担了更多的义务，根据“举重以明轻”的道理，内部流转时间一般不应超过五日。在行政诉讼司法实践中，一般不会单纯就内部流转时间进行审查，大多是作为审查行政复议期限时才被纳入成为审查的因素。如，原告于2017年2月11日向被告行政机关邮寄行政复议申请，被告于同年2月12日以单位收发章签收，同年5月8日，被告作出行政复议决定并送达原告。原告认为被告未在法定期限内作出复议决定而诉至法院，要求判令确认被告未在法定期限内作出复议决定违法。被告辩称其负责名律工作的机构于同年3月15日收到行政复议申请，至5月8日作出行政复议决定，未超出法定复议期限。法院经审理认为，被告行政机关2017年2月12日已签收原告的行政复议申请，其称3月15日负责名律工作的机构才收到行政复议申请，此间的内部流转时间超出合理期限，不符合行政复议应遵循的及时原则，进而确认行政机关未在法定期限内作出复议决定违法。

二、行政复议机关的通知发送义务。《行政复议法》第二十三条规定，行政复议机关负责名律工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。向被申请人发送行政复议申请是行政复议机关的法定义务，在发送的同时应要求被申请人在收到行政复议申请之日起十日内提交书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。这种通知发送义务对复议机关要求并不高，一般复议机关不会在这个环节出现问题。但是，被申请人如果未在十日内提出书面答复及相关证据材料，是否属于行政复议程序违法，应如何处理呢？笔者认为，此种情况，行政复议法已作出明确规定，被申请人未依法提出书面答复、提交证据材料和依据的，复议机关应视被复议行政行为没有证据、依据，应决定撤销被复议的行政行为。行政复议法还规定了此种情况下被申请人应承担的行政责任，但这属于上下级行政机关之间的内部监督关系，一般不纳入司法审查的范畴。故人民法院对被申请人未在法定期限提出书面答复和证据、依据的，不会直接因此认定复议机关的复议程序违法。

三、保障申请人、第三人依法查阅相关材料的权利。《行政复议法》第二十三条第二款规定，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。根据行政复议法的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法。那么，保障申请人、第三人依法查阅材料权就显得尤为重要。行政复议不仅具有普通行政行为的性质，对被复议的行政行为来说更兼具“司法审查”的性质，保障复议申请人、第三人查阅材料权是行政复议公正、公开原则的体现，也是听取申请人、第三人意见的必然要求。《行政复议法实施条例》第三十五条规定，行政复议机关应当为申请人、第三人查阅有关材料提供必要条件。复议机关未能保证查阅权的，在行政诉讼中有可能被确认为程序违法。如，申请人向某行政机关申请行政复议，在复议过程中，申请人向该行政机关提出了书面查阅相关材料的申请，该行政机关未安排申请人进行查阅，后申请人对行政复议决定不服提起行政诉讼，法院认为，该行政机关未能保障申请人的查阅材料权，违反了行政复议法的相关规定，确认其程序违法。

四、行政复议的期限与送达。《行政复议法》规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过三十日。行政复议期限从受理申请之日作为起算的基准时间点，行政复议期限的结束却不能以行政复议决定书落款的日期为准，而应当以行政复议决定等复议文书的送达日期为准，如果是邮寄送达的，以交邮日期为行政复议期限结束日期。这是因为，行政复议决定属于行政行为，是依申请行政行为的一种，依申请行政行为的成立应具备行政行为外化这一要素，即行政行为对外（即对申请人、被申请人或第三人）已发生影响，这表现为行政复议文书已送达行政复议当事人。如果复议机关已制作好复议决定书，却不向当事人进行告知和送达，即成为“锁在保险箱里的决定”，不会对外发生法律效力，无法认定为已作出行政复议决定。为此，《行政复议法》专门规定，行政复议决定书经送达，始发生法律效力。

行政复议期间与送达的规定，应依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。值得注意的是，《行政复议法》特别规定，关于行政复议期间中“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日，且仅限于“五日”、“七日”这两种期间，其他的期间均应按自然日计算。