程序性驳回不动产登记行政复议申请 应该怎么救济？

近期，来自内蒙古的C先生咨询，其向市人民政府申请行政复议，要求撤销县人民政府向第三人颁发的某某号林权证。市人民政府认为C先生在2015年履行转让草原承包经营权合同之诉中，已从证人证言中得知林权证的存在，因此其申请复议超过60日法定时限，决定驳回C先生的行政复议申请。同时告知，如不服行政复议决定，可在十五日内向有管辖权的人民法院起诉，但未告知具体的管辖法院。C先生想知道，其应该如何行使救济权。

该决定是以申请人申请行政复议超过时效为由驳回复议申请的，即程序性驳回，与复议机关决定不予受理产生相同的法律后果。

一、关于适格被告的问题

按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款的立法本意，复议机关未作复议决定为未作出实体处理决定。原告可以选择起诉原行政行为，也可以选择起诉复议行为。起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关为被告；起诉复议机关未在法定期限内作出实体处理决定的，复议机关是被告。

根据最高人民法院《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被资格若干问题的规定》第五条第二款的规定，对《不动产登记暂行条例》实施前由县级以上人民政府作出不动产登记行为提起诉讼的，以继续行使县级以上人民政府不动产登记职权的不动产登记机构或实际履行该职责的职能部门为被告。

在本案中，虽然颁发林权证的是县人民政府，但是继续行政不动产登记职权的是县自然资源局，因此起诉林权证登记行为，应当以县自然资源局为被告。

本案姑且不论市人民政府是否适格的行政复议机关，因作出驳回行政复议申请决定的是该政府，则不服该决定提起行政诉讼，适格的被告应当仍是市人民政府。

二、关于起诉期限的问题

（一）起诉原行政行为的，等同于《行政诉讼法》第四十六条第一款规定的对原行政行为直接起诉。按照该条规定，原告可以自原行政行为作出之日起六个月内提起行政诉讼。行政复议被耽误的期间，属于《行政诉讼法》第四十八条第一款规定的其他不属于自身原因耽误的期间，应从起诉期限中扣除。

另外，本案林权证作出时并未告知任何人起诉期限，按照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定，起诉期限从原告知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道该行政行为内容之日起不得超过一年，同时不得超过《行政诉讼法》第四十六条第二款规定的不动产案件二十年的最长期限。

也有一种观点认为，选择起诉原行政行为的，因经过向行政复议机关申请，故不能适用一般起诉期限的规定，也应当适用收到复议决定书之日起十五日内的规定。

（二）起诉驳回行政复议申请决定的，因依法告知了起诉期限，故适用《行政诉讼法》第四十五条规定，在收到复议决定书之日起十五日内起诉。如未告知，则根据《适用解释》第六十四条第二款的规定，从知道或者应当知道复议决定内容之日起最长不超过一年。

三、关于管辖问题

（一）起诉原行政行为的。本案原行政行为为不动产登记行为，适用《行政诉讼法》第二十条、《适用解释》第九条专属管辖的规定，由不动产登记簿记载的不动产所在地人民法院管辖，级别管辖为基层法院。在本案中为县自然资源局所在地的县人民法院。

（二）起诉驳回行政复议申请决定的。根据最高人民法院《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》第二条的规定，县级、地市级人民政府不予受理或程序性驳回复议申请的案件，由基层人民法院管辖。因此在本案中，管辖法院为市人民政府所在地的基层人民法院。

四、关于行政复议期限的问题

（一）《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，行政复议期限是自申请人知道该具体行政行为之日起六十日内。

《行政诉讼法》对起诉期限的规定，是自原告知道或应当知道行政行为作出之日起六个月内。

但是《适用解释》第六十四条、第六十五条中，对于“知道”又加了一层限定，即“知道或者应当知道行政行为内容”。最高人民法院（2019）最高法行申7845号行政裁定的裁判观点认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当是针对其确信是真实的行政行为，若起诉人尚对是否存在被诉行政行为存疑，便起算起诉期限，则有违设置起诉期限制度的本意，知道或者应当知道行政行为的内容并非简单的“看到”。

在该案例中，最高院认为，虽然原审第三人在交涉中向再审申请人出示了不动产权属证书，但再审申请人并非主管行政机关或者其他有权机关，仅此事实难以认定其已经在行政诉讼法意义上知道或者应当知道该颁证行为，二审法院对其至迟在其将原审第三人起诉至某法庭时就知道或者应当知道该证的认定不当。

从行政复议法与行政诉讼法的传承来看，司法解释对于诉权（行政复议权）等相关问题规定得更详细，更倾向于保护行政相对人或利害关系人，人民法院往往以案例和司法解释、答复意见等形式，对行政复议中存在的问题进行规范和纠正。

本案行政复议申请人在当年民事案件庭审中，未见到林权证本身，不知道林权证的具体内容，也不知道林权证的证号，仅有证人口述，不应认定为其知道该林权证的内容。因此，市人民政府认为行政复议申请人在2015年庭审中就知道或应当知道林权证，以2022年申请行政复议超过60日期限，驳回行政复议申请不当。

另外，该林权证并未告知行政复议申请人复议期限，则按最高人民法院裁判观点，应当参照行政诉讼法司法解释的规定，行政复议期限为自知道行政行为内容之日起不超过一年。因此，本案行政复议期限应当自行政复议申请人得知林权证内容之日起计算，不超过一年。

五、关于适格行政复议机关和被申请人的问题

国务院名律办公室在国法秘复函（2017）852号《对广西壮族自治区名律办〈关于申请人对原县级以上人民政府核发不动产权利证书申请行政复议应如何确定被申请人的请示〉的答复》中称，行政机关职权变更的，应当以继续行政其职权的行政机关为行政复议被申请人。这一点与最高人民法院《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被资格若干问题的规定》第五条的规定一脉相承。

因此，本案的适格被申请人是县自然资源局，行政复议机关是市自然资源局，或者县人民政府。在行政复议申请人向市人民政府申请复议后，市人民政府应当根据上述规定，作出不予受理或者驳回复议申请决定，而不是以超过行政复议申请时限为由驳回。

综上，C先生可以在收到驳回行政复议申请决定书之日起十五日内，向市人民政府所在地的基层人民法院起诉，要求撤销或变更该决定，然后在林权证的起诉期限内向县人民政府或市自然资源局申请行政复议请求撤销林权证，也可以在林权证的起诉期限内选择直接向县人民法院提起行政诉讼请求撤销林权证。行政复议和诉讼经过的时间，应当从起诉期限内扣除。（塔娜/文）